專家解讀 | 加強生態環境分區管控全面推進美麗中國建設

發布時間：2024-03-22

實施生態環境分區管控是生態環境空間管控領域的重大探索，也是生態環境保護領域的一項基礎性、前瞻性和長久性的工作。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調加快劃定并嚴守生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線。“完善全域覆蓋的生態環境分區管控體系，為發展‘明底線’、‘劃邊框’”納入美麗中國建設任務部署。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強生態環境分區管控的意見》（以下簡稱《意見》），明確了生態環境分區管控制度建設的總體要求、機制建設、實施應用、監督考核和組織保障全鏈條制度建設體系，是貫徹落實習近平生態文明思想、指導我國生態環境分區管控工作的綱領性文件，為全面推進美麗中國建設提供制度保障。

一、錨定美麗中國建設新的歷史方位，深刻理解生態環境分區管控制度內涵

新時代生態文明制度體系的豐富延伸。生態環境分區管控是生態文明制度建設的重要實踐創新。從單要素分區管理向多要素綜合分區管理迭代升級，生態環境分區管理的思路一以貫之，這既是國際國內實踐經驗證明行之有效的通行做法，更是貫徹新發展理念、構建新發展格局的必然要求。目前，我國已初步形成了一套全域覆蓋、跨部門協同、多要素綜合的生態環境分區管控體系，全國共劃分4萬余個生態環境管控單元，按照“一單元一策略”制定差異化、精細化的生態環境準入清單。全國實踐充分證明生態環境分區管控體系科學合理，可落地、可實施，為生態環境管理提供了新的政策工具。

美麗中國空間治理體系的重要組成。生態環境空間管控在生態環境保護中發揮著前置性、引導性和基礎性作用。我國生態系統復雜多樣，生態環境空間異質性明顯，針對單一區域、線、點上的局部微觀管理已不能滿足系統性治理需求。過去通過主體功能區戰略等框定了宏觀發展與保護格局，但仍需實施更加精細化的生態環境保護和治理，更好支撐綠色低碳轉型發展。深入推進生態環境分區管控，實質是針對我國不同區域特點，通過建立從問題識別到解決方案的分區分類管控策略，集成應用各種管理和技術手段，建立“綠色標尺”，強化生態環境管理的系統性和全面性，優化國土空間開發保護格局，厚植美麗中國建設的綠色底色。

生態環境治理體系和治理能力現代化的具體舉措。生態環境治理體系和治理能力現代化，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也是美麗中國建設的基礎保障。實施生態環境分區管控，把生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線等生態環境“硬約束”，落實到生態環境管控單元，制定生態環境準入清單，實現精準施策、科學治污、依法管理，顯著提高生態環境精細化差異化管理水平。通過搭建便捷高效的生態環境分區管控信息平臺，實現信息共享、業務協同，逐步實現政府、企業、社會組織和公眾等共同參與，支撐形成多元共治、決策科學、機制順暢的高效環境治理體系，有效提高生態環境治理效能。

二、面向美麗中國建設新要求，持續完善生態環境分區管控體系

以美麗中國目標為引領，制定生態環境分區管控制度建設時間表和路線圖。黨的二十大報告明確指出，到2035年，美麗中國目標基本實現，到本世紀中葉，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國，明確了美麗中國建設的中長期目標。《意見》在美麗中國建設目標指引和框架設定下，結合生態環境分區管控制度實踐進展，提出了階段目標。其中，“十四五”時期，是生態環境分區管控制度建設至關重要的5年，重點推進體系建設，推動全域覆蓋、精準科學的生態環境分區管控體系初步形成，制度基本建立；“十五五”“十六五”時期，是制度健全與完善階段，體系健全、機制順暢、運行高效的生態環境分區管控制度全面建立。目標設計過程中與美麗中國建設愿景深入融合，保持高度協調，為生態環境根本好轉、美麗中國目標基本實現提供有力支撐。

以美麗中國制度建設為導向，保持生態環境分區管控工作推進戰略定力。美麗中國是一項長期性、艱巨性、復雜性兼具的工作，需要以破釜沉舟的決心，推進相關制度不斷自我完善和發展、永葆生機活力。生態環境分區管控沿著美麗中國制度建設思路，建立定期調整與動態更新機制，提升成果時效性和針對性，確保制度的長期延續和生命力。《意見》要求生態環境分區管控方案應保持基本穩定，在一定條件下進行必要的調整更新。一是要以保障國家生態安全為前提，優先保護單元的空間格局應保持基本穩定，重點管控單元的空間格局應與環境治理格局相匹配。生態環境準入清單要依法依規、精準適用、持續穩定，不搞“急剎車、猛掉頭”。二是要充分銜接國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃，開展年度動態更新與5年一次的定期調整。三是要以維護制度科學性、嚴肅性為前提，按要求完成生態環境分區管控方案的論證、備案及發布。

三、找準生態環境分區管控制度發力點，有力支撐美麗中國建設

服務國家重大戰略，支撐建設美麗中國示范樣板。《意見》基于區域分異的生態本底、環境質量特點、經濟社會規模等，因地制宜提出了支撐長江經濟帶、黃河流域、京津冀、長三角、粵港澳大灣區等重大戰略的實施路徑，為將我國重大戰略區域建設成為美麗中國先行區提供重要保障。通過生態環境分區管控，將大氣、水、土壤、生態、環境風險、資源利用、產業準入等一整套生態環境管理要求，融入“一張圖”“一清單”管理，實現空間上的生態環境精細化、差異化管控，把經濟活動、人的行為限制在自然資源和生態環境能夠承受的限度內，真正發揮生態環境導向作用，服務重大發展戰略，協調經濟發展和生態環境保護的關系，守住生態優先、綠色發展的底線。

促進綠色低碳發展，激發美麗中國建設內生動力。實施生態環境分區管控，能夠有效疏通美麗中國建設的“毛細血管”，為重點領域綠色低碳發展打通堵點、補齊短板、暢通循環，推動全社會進入良性發展軌道。《意見》提出要針對不同生態環境管控單元提出優化布局、調整結構、控制規模等調控策略及導向性的環境治理要求，進行清單化管理。對重點管控單元，以解決突出生態環境問題為目標，以污染物排放管控和環境風險防控為重點，推進產業布局優化和結構升級，有效遏制“兩高一低”項目盲目發展。對優先保護單元，聚焦生態環境保護，確保生態安全格局總體穩定，提升生態系統多樣性、穩定性、持續性。

支撐綜合決策，深化改革美麗中國建設體制機制。實施生態環境分區管控，完善環評源頭預防管理體系，推動環境管理服務向智能化、數字化轉變，為美麗中國制度體系、體制機制建設提供創新思路、積累實踐經驗。生態環境分區管控堅持前端思維和底線思維，將生態保護、環境質量、資源能源利用等方面的管理要求梳理出來，立在前面。《意見》提出把生態環境分區管控實施成效評估作為優化環評管理的重要依據，提升源頭預防措施的科學性、可靠性和有效性，為綠色低碳高質量發展留出更多空間。同時，服務地方黨委政府及有關部門招商引資科學決策，指導項目精準快速落地。

維護生態安全格局，守牢美麗中國建設安全底線。生態安全屏障是維護國家生態安全、支撐政治經濟社會大局穩定、實現中華民族永續發展的重要保障，習近平總書記在青海、甘肅、陜西、內蒙古等地考察時多次強調，要筑牢生態安全屏障。《意見》提出將生態保護紅線以及紅線外的法定保護區，如飲用水水源保護區、重要濕地、生態公益林、水產種質資源保護區等納入優先保護單元進行重點保護，在空間上與“三區四帶”等重要生態安全屏障高度吻合。通過實施生態環境分區管控，加強自然生態屏障的系統保護和修復，能夠充分發揮生態服務功能，保障我們賴以生存發展的自然環境和條件不受威脅和破壞，筑牢美麗中國建設安全根基。

推動環境質量改善，滿足美麗中國建設核心訴求。“青山常在、綠水長流、空氣常新，生態環境根本好轉”是美麗中國建設的關鍵標志。《意見》提出要加強與各環境要素空間管理的統籌銜接，推動解決突出生態環境問題，防范結構性、布局性生態環境風險。生態環境分區管控基于生態環境結構、功能、質量、承載的區域特征，系統集成大氣、水、土壤、生態、聲、海洋等領域環境管控要求，聚焦解決突出生態環境問題，深入推進更科學、更系統、更精細的分區分類污染防治工作，提升精準治污、科學治污、依法治污水平，守住生態環境質量的底線，推動生態環境質量根本好轉，這與美麗中國建設初心相契合，旨在不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要，提升人民群眾的獲得感、幸福感。

強化生態環境保護協同，形成美麗中國建設合力。政策制度是美麗中國建設的基礎支撐和有力保障，要厘清部門職責，增強各類政策協同性，夯實美麗中國建設制度基礎。《意見》提出應充分發揮生態環境分區管控在生態環境源頭預防體系中的基礎性作用，強化生態環境保護相關政策與生態環境分區管控制度協同。要全面落實主體功能區戰略，針對主體功能區戰略明確的四類開發區域進行環境管理的細化和空間落地。與國土空間規劃各有側重，在支撐重大規劃編制、優化生產力布局、指導招商引資等方面，分別在土地用途管制和環境質量管理上各自發力，協同推進高質量發展。要研究落實以碳排放、污染物排放為依據的差別化調控政策，推動減污降碳協同增效，針對性開展試點示范，推動形成美麗中國建設政策合力。

加強生態環境分區管控，是深入貫徹習近平生態文明思想和全國生態環境保護大會精神的具體舉措，是落實精準、科學、依法治污要求的具體行動，是全面推進美麗中國建設的具體部署。要全力推動《意見》貫徹落實，進一步完善問題導向、精準管控、全域覆蓋的生態環境分區管控體系，持續推進落地應用和數字化建設，為重大政策科學決策、重大規劃編制、重大生產力合理布局提供支撐，不斷優化國土空間開發保護格局，以生態環境高水平保護推動高質量發展、創造高品質生活，加快建設人與自然和諧共生的美麗中國。

（作者：十四屆全國政協人口資源環境委員會副主任、中國工程院院士王金南）

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